以法治建設(shè)加強(qiáng)和保障新時代反間諜工作
——修訂反間諜法的主要背景和內(nèi)容
王愛立
2023年4月，第十四屆全國人大常委會第二次會議表決通過了新修訂的反間諜法，自2023年7月1日起施行。這是自2014年反間諜法實施以來的一次全面修訂。反間諜法修訂草案經(jīng)全國人大常委會三次審議，中國人大網(wǎng)全文公布公開征求社會公眾意見，修訂過程中還以多種方式廣泛征求、聽取各方面意見。此次修訂全面貫徹落實習(xí)近平法治思想，堅持總體國家安全觀，以黨的二十大精神為指引，立足新時代反間諜斗爭的需要，將黨中央對反間諜工作的重大決策部署轉(zhuǎn)化為法律，堅決維護(hù)政治安全、政權(quán)安全，保護(hù)人民利益，積極回應(yīng)我國反間諜斗爭面臨的新情況和新問題，統(tǒng)籌傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全，推動發(fā)展和安全的深度融合，同時進(jìn)一步豐富反滲透、反顛覆、反竊密斗爭的“法律武器庫”，以新安全格局保障新發(fā)展格局。
一、反間諜法修訂的主要背景
（一）需要以更高水平貫徹落實總體國家安全觀
黨的二十大提出，必須堅定不移貫徹總體國家安全觀。反間諜工作維護(hù)國家政治安全、政權(quán)安全等國家核心安全。以立法形式維護(hù)國家安全是國際通行做法，反間諜法作為我國維護(hù)國家安全法治體系的一部重要法律，為依法防范、制止和懲治間諜行為發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。黨的十八大以來，在習(xí)近平總書記總體國家安全觀的指引下，我國國家安全體系和能力得到全面加強(qiáng)，國家安全領(lǐng)導(dǎo)體制和法治體系、戰(zhàn)略體系、政策體系不斷完善。黨的二十大進(jìn)一步明確“推進(jìn)國家安全體系和能力現(xiàn)代化，堅決維護(hù)國家安全和社會穩(wěn)定”，并且提出了明確目標(biāo)。從時間脈絡(luò)上看，2014年頒布的反間諜法是我國貫徹落實總體國家安全觀的第一部法律，而此次修訂是適應(yīng)新時代維護(hù)國家安全的要求，堅持系統(tǒng)觀念，更高水平、更全面貫徹落實總體國家安全觀，及時提高維護(hù)國家安全能力和依法治國水平的重要舉措。
（二）需要與國家安全法治體系的相關(guān)法律緊密銜接
黨的十八大以來，以總體國家安全觀為指導(dǎo)，在黨中央的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，全國人大及其常委會加速構(gòu)建國家安全法治體系，夯基壘石、立柱架梁，頒布實施了國家安全領(lǐng)域具有綜合性、全局性、基礎(chǔ)性的國家安全法，并且繼續(xù)制定、修改多部法律，主要包括反恐怖主義法、核安全法、生物安全法、網(wǎng)絡(luò)安全法、數(shù)據(jù)安全法、密碼法、反外國制裁法以及一系列涉及軍事、國防方面的法律。同時，現(xiàn)行的反分裂國家法、刑法、保守國家秘密法等也是國家安全法治體系的重要組成。據(jù)統(tǒng)計，我國現(xiàn)有30多部法律重點規(guī)范各領(lǐng)域國家安全有關(guān)內(nèi)容。可以說，國家安全法治體系的“四梁八柱”已經(jīng)形成，并且還將繼續(xù)發(fā)展和完善。
反間諜法是國家安全法治體系的承重石，依法開展反間諜工作，需要與國家安全法治體系的相關(guān)法律做好銜接，形成系統(tǒng)性合力。此時修訂反間諜法，既可以從國家安全法治體系的高度，明確當(dāng)前維護(hù)國家安全的邊界和范圍，對開展好反間諜工作的法理依據(jù)進(jìn)行再強(qiáng)調(diào)、再提煉，同時也可以根據(jù)新形勢新任務(wù)對反間諜工作進(jìn)行再加強(qiáng)、再提升，進(jìn)一步完善國家安全法治體系。
二、反間諜法修訂的主要內(nèi)容
（一）貫徹落實黨的二十大精神，強(qiáng)化黨中央對反間諜工作的領(lǐng)導(dǎo)
1.完善反間諜工作指導(dǎo)思想和基本原則
反間諜法規(guī)定的反間諜工作指導(dǎo)思想和基本原則統(tǒng)領(lǐng)其他的具體規(guī)定，此次修訂作了多處重要修改。
一是明確“堅持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”反間諜工作。習(xí)近平總書記指出“堅持黨對國家安全工作的領(lǐng)導(dǎo)，是做好國家安全工作的根本原則”。總結(jié)近十年來反間諜工作，黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是反間諜工作得以加強(qiáng)、反間諜能力得以提升的根本保證。此次修訂反間諜法將反間諜工作“堅持中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”修改為“堅持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”，以明確黨中央對反間諜工作的絕對領(lǐng)導(dǎo)。
二是增加規(guī)定反間諜工作應(yīng)當(dāng)“堅持總體國家安全觀”。制定并修訂反間諜法是全面依法治國過程中貫徹落實總體國家安全觀的重要舉措。反間諜工作只有在總體國家安全觀的指導(dǎo)下，才能與時俱進(jìn)，切實維護(hù)國家安全。
三是增加反間諜工作要堅持“標(biāo)本兼治”“筑牢國家安全人民防線”的規(guī)定。反間諜斗爭具有長期性和艱巨性。對間諜行為加大打擊和懲治力度，是十分重要的“靶向治療”。同時，還需要進(jìn)一步織密反間諜法網(wǎng)，既“治已病”，也“治未病”，充分發(fā)揮反間諜安全防范的作用，達(dá)到“標(biāo)本兼治”的目的和效果。
新修訂的反間諜法第二條規(guī)定“反間諜工作堅持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，堅持總體國家安全觀，堅持公開工作與秘密工作相結(jié)合、專門工作與群眾路線相結(jié)合，堅持積極防御、依法懲治、標(biāo)本兼治，筑牢國家安全人民防線。”
2.建立國家層面的反間諜工作協(xié)調(diào)機(jī)制
建立國家層面的反間諜工作協(xié)調(diào)機(jī)制，是加強(qiáng)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)反間諜工作的制度設(shè)計，以保障對各方面的協(xié)調(diào)效果，將主體責(zé)任落到實處，切實凝聚各方面力量，加強(qiáng)反間諜工作。具體而言，國家層面建立反間諜工作協(xié)調(diào)機(jī)制，需要對反間諜工作中的重大事項、重大問題進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和研究、解決，形成工作合力，強(qiáng)化工作力度。
新修訂的反間諜法增加第五條規(guī)定“國家建立反間諜工作協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)反間諜工作中的重大事項，研究、解決反間諜工作中的重大問題。”
（二）與國家安全法治體系中的其他法律規(guī)定相銜接，清晰界定間諜行為的定義
對間諜行為的認(rèn)定，需要站在新的歷史時期，從貫徹落實總體國家安全觀的角度，整體考慮國家安全法治體系相關(guān)法律的內(nèi)容和要求。
1.進(jìn)一步明確特定主體“竊密”對象范圍
新修訂的反間諜法第四條第一款第三項將間諜組織及其代理人以外的其他境外機(jī)構(gòu)、組織、個人等竊取、刺探、收買、非法提供“其他關(guān)系國家安全和利益的文件、數(shù)據(jù)、資料、物品”的行為明確為間諜行為。此次修訂反間諜法在總結(jié)實踐的基礎(chǔ)上，對“情報”的概念，從范圍到載體作了進(jìn)一步的細(xì)化和明確，即特定主體“竊密”對象范圍是“國家秘密、情報以及其他關(guān)系國家安全和利益的文件、數(shù)據(jù)、資料、物品”，以有利于社會公眾判斷行為性質(zhì)、評估社會危害性大小，區(qū)分合法行為與違法行為的界限。只要針對這些對象實施了竊取、刺探、收買、非法提供的行為，就屬于間諜行為。
2.增加利用網(wǎng)絡(luò)實施間諜行為的規(guī)定
新修訂的反間諜法第四條第一款第四項中將“間諜組織及其代理人實施或者指使、資助他人實施，或者境內(nèi)外機(jī)構(gòu)、組織、個人與其相勾結(jié)實施針對國家機(jī)關(guān)、涉密單位或者關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施等的網(wǎng)絡(luò)攻擊、侵入、干擾、控制、破壞等活動”明確為間諜行為。當(dāng)前，網(wǎng)絡(luò)成為間諜活動的新空間和主戰(zhàn)場之一，“成本小、收益大”“無差別、全天候”的特點，使網(wǎng)絡(luò)間諜行為成為間諜組織等對我實施竊密、破壞行動的重要途徑。針對當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)間諜多發(fā)、高發(fā)態(tài)勢，新修訂的反間諜法明確了網(wǎng)絡(luò)間諜的行為方式，為實踐中依法識別、防范和懲治網(wǎng)絡(luò)間諜行為提供法律依據(jù)。
3.通過實現(xiàn)法律銜接，清晰界定間諜行為的定義
對于間諜行為的定義，不能做斷章取義地理解，而需要從國家安全法治體系的相關(guān)法律中系統(tǒng)化地理解和認(rèn)定，實現(xiàn)法律之間的有效銜接。事實上，間諜行為定義中出現(xiàn)的一些概念，在其他法律中不僅是明確的，而且已經(jīng)經(jīng)歷長期實踐檢驗，較為清楚和易于判斷，有利于社會公眾識別和執(zhí)法司法機(jī)關(guān)辦理案件。
一是新修訂的反間諜法第四條中規(guī)定的“間諜組織及其代理人”的范圍，與我國1997年修訂后的刑法第一百一十條明確規(guī)定的間諜犯罪中的“間諜組織及其代理人”的含義是一致的。
二是新修訂的反間諜法第四條第一款第一項中的“危害中華人民共和國國家安全”主要是指危害到國家安全法第二條所規(guī)定的國家安全，即危害到國家政權(quán)、主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整、人民福祉、經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展以及國家其他重大利益，嚴(yán)重侵害了上述國家核心利益的安全和國家其他重大利益相對處于沒有危險和不受內(nèi)外威脅的狀態(tài)，以及保障持續(xù)安全狀態(tài)的能力。
三是新修訂的反間諜法第四條第一款第三項中的“關(guān)系國家安全和利益的數(shù)據(jù)”主要是指數(shù)據(jù)安全法第二十一條第二款規(guī)定的，實行更加嚴(yán)格的管理制度保護(hù)的關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈、重要民生、重大公共利益等國家核心數(shù)據(jù)。
四是新修訂的反間諜法第四條第一款第四項中的“關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施”的范圍，根據(jù)網(wǎng)絡(luò)安全法第三十一條和國務(wù)院制定的關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)條例第二條規(guī)定，是指公共通信和信息服務(wù)、能源、交通、水利、金融、公共服務(wù)、電子政務(wù)、國防科技工業(yè)等重要行業(yè)和領(lǐng)域的，以及其他一旦遭到破壞、喪失功能或者數(shù)據(jù)泄露，可能嚴(yán)重危害國家安全、國計民生、公共利益的重要網(wǎng)絡(luò)設(shè)施、信息系統(tǒng)等。
此外，針對實踐中的問題，此次修訂反間諜法增加了投靠間諜組織及其代理人、脅迫國家工作人員叛變、針對第三國開展間諜活動等間諜行為方式。總體而言，新修改的間諜行為的定義與2014年反間諜法的規(guī)定一樣，聚焦于實施了危害中華人民共和國國家安全的違法犯罪行為，而且更加清晰明確，公開透明，劃清了非法行為和合法行為的界限。
（三）加強(qiáng)對反間諜工作的保障與監(jiān)督，尊重和保障人權(quán)
新修訂的反間諜法在加強(qiáng)反間諜工作，依法防范、制止和懲治間諜行為的同時，更加注重堅持法治原則，兼顧賦權(quán)與限權(quán)，加強(qiáng)對公權(quán)力的監(jiān)督制約，依法保護(hù)個人和組織的合法權(quán)益。例如，反間諜法第三條明確規(guī)定“反間諜工作應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行，尊重和保障人權(quán)，保障個人和組織的合法權(quán)益”。該條規(guī)定在法條的位置上由2014年反間諜法的第五條提前至修訂后的第三條，體現(xiàn)了國家在開展反間諜工作時，對尊重和保障人權(quán)的莊嚴(yán)承諾和堅定的法治決心。
再比如，反間諜法在總則部分第十一條規(guī)定了國家安全機(jī)關(guān)工作人員應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法辦事，不得超越職權(quán)、濫用職權(quán)，不得侵犯個人和組織的合法權(quán)益，并對工作中獲取的信息予以保密。在總則部分規(guī)定國家安全機(jī)關(guān)工作人員的責(zé)任義務(wù)和禁止性規(guī)定，是此次修訂反間諜法向全社會傳遞的重要信號。國家安全機(jī)關(guān)工作人員在執(zhí)行本法其他規(guī)定的時候，都需要遵守總則的責(zé)任義務(wù)和禁止性規(guī)定，并接受全社會監(jiān)督。反間諜法第六十九條同步配置了法律責(zé)任，如果國家安全機(jī)關(guān)工作人員違反了總則的該條規(guī)定，依法予以處分，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
此外，新修訂的反間諜法設(shè)置“保障與監(jiān)督”專章，進(jìn)一步明確國家安全機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范要求，嚴(yán)格審批程序，加強(qiáng)對國家安全機(jī)關(guān)工作人員的監(jiān)督，明確國家安全機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)執(zhí)行內(nèi)部監(jiān)督和安全審查制度。個人和組織依法享有檢舉、控告權(quán)利，并規(guī)定了可以申請的救濟(jì)措施等，使尊重和保障人權(quán)的規(guī)定有具體的制度和程序予以落實。
反間諜法具有較強(qiáng)的涉外性。制定并修改完善反間諜法，同時加強(qiáng)對反間諜工作的保障與監(jiān)督，強(qiáng)調(diào)尊重和保障人權(quán)，是維護(hù)我國開放安全的法治舉措。我國堅持改革開放，加強(qiáng)貿(mào)易、文化、學(xué)術(shù)、科技等方面對外交流，歡迎并吸引來華商貿(mào)、投資和訪問。制定并不斷修改完善反間諜法，就是為了更好地堅持對外開放政策，營造穩(wěn)定和諧的社會環(huán)境，一方面依法懲處危害我國國家安全的間諜行為，抵御借助我國對外開放政策而實施的滲透、策反、竊密活動；另一方面對依法開展對華交流、交往的境外個人和組織的合法權(quán)益，在華合法進(jìn)行的經(jīng)營、投資、工作等活動，明確依法予以保護(hù)。
（四）加強(qiáng)反間諜工作體制機(jī)制建設(shè)，提高維護(hù)國家安全能力
1.加強(qiáng)安全防范制度建設(shè)
新修訂的反間諜法總結(jié)反間諜安全防范的實踐經(jīng)驗，增加“安全防范”專章，對各單位的反間諜安全防范主體責(zé)任、地方各級政府、行業(yè)主管部門的管理責(zé)任、重點單位的安全防范責(zé)任、國家安全機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)指導(dǎo)和監(jiān)督檢查職責(zé)以及涉及國家安全事項的建設(shè)項目許可等方面作了規(guī)定，形成了有體系、有重點、有具體措施的反間諜安全防范體制機(jī)制。通過具體規(guī)定，有效解決了“防什么、誰來防、怎么防”的問題。
2.完善反間諜調(diào)查處置措施
新修訂的反間諜法根據(jù)執(zhí)法實踐的實際需求，整合完善“調(diào)查處置”專章，與網(wǎng)絡(luò)安全法、數(shù)據(jù)安全法、出境入境管理法等相關(guān)法律做好銜接，增加查閱調(diào)取數(shù)據(jù)、傳喚、查詢財產(chǎn)信息、不準(zhǔn)出入境等行政執(zhí)法職權(quán)；明確國家安全機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范要求，嚴(yán)格審批層級和程序，實現(xiàn)規(guī)范化執(zhí)法；增加對發(fā)現(xiàn)的網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險等的通報和處置措施；增加對國家秘密、情報的鑒定評估機(jī)制；增加行刑銜接的規(guī)定。
3.完善法律責(zé)任，兼顧預(yù)防和懲治
新修訂的反間諜法根據(jù)反間諜工作的實際需要，擴(kuò)大行政處罰的適用情形，對涉及間諜行為的輕微違法行為明確規(guī)定罰款、拘留等行政處罰，對幫助實施間諜行為的一并處罰；增加約談、通報批評、罰款、暫扣或者吊銷許可證件等處罰種類；立足我國反間諜工作實踐，做好與行政處罰法、行政訴訟法、刑事訴訟法等相關(guān)法律的銜接，增強(qiáng)法律的可操作性。
（作者為全國人大常委會法工委刑法室主任）
《 人民日報 》（ 2023年07月03日 11 版）