保障糧食安全是一個永恒的課題。

　　7月27日，一個聚焦“糧食安全”的會議在京召開——“全國糧食安全省長責任制考核工作動員部署視頻會議”。

　　中共中央政治局委員、國務(wù)院副總理胡春華在會上指出，認真組織開展考核工作，全面促進糧食安全省長責任制落實，確保國家糧食安全不出現(xiàn)任何閃失。

　　根據(jù)《糧食安全省長責任制考核辦法》，考核內(nèi)容包括增強糧食可持續(xù)生產(chǎn)能力、保護種糧積極性、增強地方糧食儲備能力、保障糧食市場供應(yīng)、確保糧食質(zhì)量安全、落實保障措施等6個方面。

　　可以看到，今年中央更加關(guān)注糧食的安全問題：

　　4月份的中央政治局會議上，首提“六保”。而“六保”之一，就是“保糧食能源安全”。 7月22日至24日，習近平在吉林省考察的第一站就到了田間地頭，了解糧食生產(chǎn)情況。糧食生產(chǎn)和安全、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化也是他的關(guān)注點之一。

　　7月22日至24日，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平在吉林省考察。

　　2020年是全面建成小康社會和“十三五”規(guī)劃收官之年，又遭遇疫情影響，抓好糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)產(chǎn)保供，對穩(wěn)定經(jīng)濟社會大局具有特殊重要意義。 我國糧食安全保障在疫情防控期間經(jīng)受住了嚴峻考驗，但未來一段時間內(nèi)仍面臨很大的挑戰(zhàn)。 一起來看。

　　挑戰(zhàn)

　　第一，隨著復(fù)工復(fù)產(chǎn)推進，在外就餐需求增大，預(yù)計需求波動會增加農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)壓力。 疫情防控期間，酒店和餐館就餐大幅下降，肉類、水產(chǎn)品、水果、蔬菜、食用油等農(nóng)產(chǎn)品需求顯著下降。復(fù)工復(fù)產(chǎn)后，集團消費會突然增大，預(yù)計出現(xiàn)短期突增的大批量購買，從而引發(fā)一定的波動。疫情防控的早期階段，運輸不暢阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的購置，線下售賣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的商戶大多關(guān)門閉市，線上售賣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的電商也大都短期不發(fā)貨或者無貨可發(fā)。人員流通不暢也給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動帶來諸多不便，一些租用其他村落的土地進行生產(chǎn)的種植戶無法及時將生產(chǎn)資料運往所耕種的土地，一些需要大量用工的種植大戶很難找到雇工，不少地區(qū)植保下鄉(xiāng)、技術(shù)下鄉(xiāng)等生產(chǎn)性服務(wù)也無法開展。此外，易腐的高價值農(nóng)產(chǎn)品在全國范圍內(nèi)都出現(xiàn)了嚴重滯銷問題，種養(yǎng)戶損失慘重，很大程度上影響到他們在下一個生產(chǎn)周期的投入以及持續(xù)經(jīng)營的積極性?？梢灶A(yù)見，未來一段時期內(nèi)，食品需求的釋放會給我國農(nóng)業(yè)供給側(cè)帶來一定的壓力，食品價格上漲風險加劇。

　　第二，在經(jīng)濟增長和城市化擴張持續(xù)刺激糧食需求增加的背景下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源的日益稀缺增加了我國糧食供應(yīng)的管理難度。 經(jīng)過艱苦奮斗和不懈努力，我國依靠自己的力量實現(xiàn)了糧食基本自給。然而，“高投入、高產(chǎn)出”的集約化生產(chǎn)模式對有限的水土資源和農(nóng)村環(huán)境造成了巨大壓力。我國每畝耕地化肥施用量約為發(fā)達國家的3倍，農(nóng)藥利用率約為33%，低于發(fā)達國家20-30個百分點，使得耕地次生鹽漬化、酸化等問題非常嚴重。糧食生產(chǎn)還消耗大量原本就稀缺的水資源，華北平原用于農(nóng)業(yè)的地下水消耗占全部地下水消耗的80%以上，該地區(qū)已形成世界最大的地下水漏斗。為了糧食生產(chǎn)的可持續(xù)性，我國實施了一系列控制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源過度使用的措施，例如，化肥和農(nóng)藥施用量零增長計劃、耕地輪作休耕計劃、最嚴格水資源管理制度等。

　　第三，大豆等重要農(nóng)產(chǎn)品的進口供應(yīng)形勢不容樂觀。 本世紀以來，高波動水平成為農(nóng)業(yè)大宗商品價格的一個關(guān)鍵特征。價格波動增強了依賴全球貿(mào)易保障糧食安全的風險。在經(jīng)濟持續(xù)快速增長和城市化的過程中，中國保持了相當高的主糧自給水平，有選擇地將飼料糧和油料糧的生產(chǎn)外包。用于榨油和動物飼料原料的大豆是我國戰(zhàn)略性意義最突出的進口農(nóng)產(chǎn)品，進口依賴程度高，2019年進口量達到8551萬噸，進口依存度達到83%，并且來源集中于巴西和美國。

　　受中美貿(mào)易摩擦影響，過去兩年中，我國一半以上的進口大豆來源于巴西。 近年來，我國啟動了對巴西的大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施投資，以改善巴西大豆的出口物流體系，參與主要出口國糧食供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建在一定程度上促進了我國進口的自主性和穩(wěn)定性。 值得注意的是，由于巴西政府一直未采取嚴格的封鎖和隔離措施，新冠肺炎疫情感染和死亡人口持續(xù)攀升。未來，該國政府可能會迫于壓力加大防控力度，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和出口物流體系勢必會受到一定程度地破壞，進而威脅對我國大豆的穩(wěn)定供應(yīng)。2020年1月15日，美國與我國簽署了第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議。作為協(xié)議的一部分，我國正在恢復(fù)對美國大豆的進口，但進口是否通暢同樣取決于疫情在美國的蔓延程度及其防控勢態(tài)。

　　第四，主要出口國貿(mào)易限制措施具有不可預(yù)測性，增加國際糧食市場的不確定性。 對穩(wěn)定國內(nèi)價格越來越普遍的反應(yīng)是實行貿(mào)易限制。價格快速上漲的商品凈出口國可以通過臨時頒布出口禁令來緩解價格上漲。如果該國出口規(guī)模和市場份額足夠大，則出口禁令可能會加劇全球價格波動。2020年3月下旬以來，一些國家先后針對糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品實施出口限制措施。由于全球市場儲備總體充足、收成前景良好，這些措施并未造成大范圍的恐慌性購買以及價格的持續(xù)飆升。 當前，這些國家出口限制政策有所放松或是被取消，但此類政策未來仍有抬頭可能性，特別是在美國和巴西等主要糧食出口國國內(nèi)疫情防控形勢尚未明朗的背景下。

　　國際社會在糧食出口限制措施有損國際市場供應(yīng)和價格穩(wěn)定方面已形成普遍的共識，但以世界貿(mào)易組織（WTO）為核心的多邊貿(mào)易體制尚未構(gòu)建強有力的出口限制約束機制。如果疫情全球蔓延勢態(tài)進一步惡化，出口國尤其是發(fā)展中國家隨時可能出于優(yōu)先保障本國糧食安全的合法動機啟動對重要農(nóng)產(chǎn)品的出口限制政策。由于全球谷物和油料市場的出口國比進口國集中得多，新一輪的出口限制可能會引起更大范圍和程度的恐慌性購買和囤積，全球糧價波動將難以預(yù)期，這將嚴重威脅進口國的糧食可供性和穩(wěn)定性。

　　應(yīng)對

　　第一，順應(yīng)糧食消費新趨勢，加快優(yōu)化糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)。 長期以來，我國堅定實施口糧絕對自給方針，耕地資源優(yōu)先滿足小麥和稻米生產(chǎn)。與日本、韓國等同樣具有人多地少水缺的國家相比，我國口糧自給率和儲備水平是相當高的。一般而言，隨著經(jīng)濟發(fā)展，口糧消費會呈現(xiàn)先增后減的趨勢。

　　我國口糧人均消費量從1960年的90公斤在波動中增至1984年179公斤的峰值，而后持續(xù)降至2013年的151公斤。相反，受收入增長和城市化快速發(fā)展的推動，我國飼料糧需求迅速增長，超過了國內(nèi)生產(chǎn)能力，不得不依靠從其他國家進口大豆。大豆貿(mào)易已成為國際糧食市場風險向國內(nèi)市場傳導(dǎo)的重要途徑?？紤]到國內(nèi)口糧生產(chǎn)能力已十分堅實，未來口糧消費仍將繼續(xù)下降以及農(nóng)業(yè)食品系統(tǒng)的主要壓力將來自于向動物蛋白飲食過渡的影響， 有必要進一步加快種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整，將耕地資源以及育種和農(nóng)機技術(shù)研發(fā)資金適當向大豆產(chǎn)業(yè)傾斜，提高國產(chǎn)大豆產(chǎn)業(yè)競爭力。

　　第二，制定臨時性補貼和信貸計劃，恢復(fù)農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營積極性。 政府制定臨時性救濟計劃，可以通過三種機制實施：一是 市場促進 ，即向產(chǎn)品價格和市場供應(yīng)鏈受到疫情影響的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供直接收入補貼；二是 食品采購 ，即針對重要農(nóng)產(chǎn)品進行政府采購，建立戰(zhàn)略緊急儲備；三是 營銷支持 ，例如，大力發(fā)展直播電商等新模式農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)營銷，為農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供電商培訓(xùn)、加工包裝、物流倉儲、網(wǎng)店運營、商標注冊、營銷推廣、小額信貸等全流程服務(wù)。同時， 政府應(yīng)對農(nóng)業(yè)企業(yè)進行資金和信貸支持，以避免其維持業(yè)務(wù)持續(xù)經(jīng)營的財務(wù)枯竭 ，還可以通過減少或延遲稅收和社會保險費來減輕農(nóng)業(yè)企業(yè)的負擔。

　　第三，加強對糧食市場監(jiān)測預(yù)警和信息通報，避免恐慌性購買和囤積。 我國部分重要農(nóng)產(chǎn)品高度依賴進口，即使國內(nèi)疫情限制性措施逐漸解除并且復(fù)工復(fù)產(chǎn)，這種恐慌情緒依舊容易向國內(nèi)消費者傳導(dǎo)。政府應(yīng)切實做好國內(nèi)外糧食價格、生產(chǎn)、消費、庫存和貿(mào)易措施等信息的動態(tài)監(jiān)測和通報，使生產(chǎn)者、消費者、貿(mào)易商和加工商能夠理性判斷，遏制糧食市場出現(xiàn)不必要的恐慌性購買和囤積行為。 對于大豆等高度依賴進口的產(chǎn)品，應(yīng)提前謀劃，密切關(guān)注疫情對我國進口大豆的影響。 強化監(jiān)測預(yù)警，與主要出口國加強協(xié)調(diào)，力爭把疫情對大豆供應(yīng)鏈的影響降到最低。

　　第四，加強與FAO、WTO等國際組織的立場溝通和合作，遏制農(nóng)業(yè)貿(mào)易限制措施再次抬頭。 在越南和哈薩克斯坦等宣布為確保新冠肺炎疫情封鎖期間本國糧食供應(yīng)而實現(xiàn)出口限制措施不久之后，F(xiàn)AO、WTO和世界衛(wèi)生組織（WHO）就發(fā)出聯(lián)合聲明強調(diào)此類措施對全球糧食安全的破壞性后果，必須加以遏制，同時呼吁各國確保將制止新冠肺炎疫情大流行的措施對全球貿(mào)易和糧食安全的負面影響降至最低。我國政府應(yīng)該繼續(xù)加強與上述國際組織的密切溝通和合作，堅持全球市場開放和自由貿(mào)易原則，本著保障世界各國人民糧食安全和營養(yǎng)的堅定立場， 反對任何以鄰為壑、破壞全球糧食供應(yīng)鏈的單邊貿(mào)易限制措施，避免糧食供求失衡加劇全球饑餓和營養(yǎng)不良。

　　第五，加快推進農(nóng)業(yè)對外合作，完善農(nóng)業(yè)全球化戰(zhàn)略布局。 立足于人多地少水缺的基本國情，中國利用國際市場和資源調(diào)劑和補充國內(nèi)糧食供給具有必然性。新冠肺炎疫情大流行再次驗證了世界糧食貿(mào)易體系的波動性、風險性和不確定性。 我國需要堅定利用兩種資源、兩種市場保障糧食安全的戰(zhàn)略方針。 一方面， 要加大對發(fā)展中國家的農(nóng)業(yè)技術(shù)援助和資金援助 。鑒于全球糧食市場是一個整體，中國對世界任何國家提高糧食產(chǎn)量的貢獻都將降低價格，穩(wěn)定市場，從而幫助自身進口，即使這些農(nóng)產(chǎn)品沒有返銷回國。另一方面， 鼓勵企業(yè)在農(nóng)業(yè)資源豐富、基礎(chǔ)條件較好的國家實施從種植、加工、倉儲、運輸?shù)綘I銷的全產(chǎn)業(yè)鏈布局 ，只有在全球糧食供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)中掌握主動權(quán)，才能有效防范和控制貿(mào)易對糧食安全產(chǎn)生的風險。

　　選自《人民論壇》雜志 作者 | 中國農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院教授 田志宏